ทุนข้ามชาติ ดีจริงหรือ ?

ภายใต้ระบบโลกแบบเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberal regime) “การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ” (Foreign Direct Investment – FDI) โดย “บรรษัทข้ามชาติ” (Multinational Corporations – MNCs) เป็น “สินค้า” สำคัญที่แทบทุกประเทศในโลกล้วนปรารถนาแย่งชิงในฐานะกลจักรสำคัญในการนำพาเศรษฐกิจสู่ความโชติช่วง

ระบบโลกแบบเสรีนิยมใหม่ เป็นระบบที่เศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ ในโลกเชื่อมโยงสัมพันธ์กันในระดับสูง เน้นบทบาทของ “ตลาด” ที่ปราศจากการควบคุมในการจัดสรรทรัพยากรระหว่างประเทศ รัฐชาติมีบทบาทลดลง นโยบายเศรษฐกิจหลักดำเนินตาม “ฉันทามติแห่งวอชิงตัน” (Washington Consensus) ซึ่งมีองค์ประกอบสำคัญคือลดการกำกับควบคุม (Deregulation) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) การธำรงเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Stabiliztion) และการเปิดเสรี(Liberalization)โดยเฉพาะอย่างยิ่งบัญชีทุนเคลื่อนย้าย

คำถามสำคัญก็คือ MNCs และ FDI เป็นประโยชน์ต่อประเทศกำลังพัฒนาภายใต้ “สถาบัน” แบบเสรีนิยมใหม่จริงหรือ ? นักเศรษฐศาสตร์โดยมากให้คุณค่า FDI สูงกว่าเงินทุนไหลเข้าจากต่างประเทศประเภทอื่นเนื่องจากเป็นเงินทุนระยะยาวที่เพิ่มการสะสมทุนในเศรษฐกิจ มีความผันผวนต่ำโดยเปรียบเทียบกับทุนไหลเข้าเพื่อซื้อสินทรัพย์หรือเก็งกำไร ที่สำคัญ FDI ช่วยเพิ่มความสามารถในการผลิตของเศรษฐกิจ ก่อให้เกิดการจ้างงาน การผลิตและรายได้ ทั้งยังสร้างโอกาสให้เกิดการถ่ายทอดและยกระดับเทคโนโลยีในประเทศผู้รับการลงทุนหากมองด้วยมุมของสำนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่ (Neo-liberalism) FDI จะส่งประโยชน์ในระยะยาวแก่ประเทศผู้รับการลงทุนที่เป็นประเทศกำลังพัฒนา ผลทางตรงที่เด่นชัดคือ FDI ช่วยเพิ่มมาตรฐานการครองชีพโดยสร้างโอกาสในการมีงานทำสร้างงานใหม่และช่วยถ่ายโอนทุนเทคโนโลยีและทักษะในการบริหารจัดการนับเป็นการเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) ให้แก่ประเทศผู้รับ อีกทั้ง พนักงานในบรรษัทข้ามชาติยังได้รับค่าจ้างสูงมีโอกาสในการเรียนรู้และฝึกอบรม และได้ทำงานในบรรยากาศที่เปี่ยมด้วยความเป็นมืออาชีพ มีมาตรฐานสากล

ด้วยความเชื่อว่าปัจจัยสำคัญในการดึงดูด FDI คือระดับคุณภาพและการศึกษาของแรงงาน คุณภาพของสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานระดับผลิตภาพของเศรษฐกิจ และความเข้มแข็งมั่นคงของเศรษฐกิจ นักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่จึงมองว่า “สงครามแย่งชิง FDI” ระหว่างประเทศต่าง ๆ จักนำมาซึ่งความกินดีอยู่ดีของประชาคมโลก เนื่องจากแต่ละประเทศย่อมต้องพัฒนาคุณภาพของปัจจัยการผลิตและธำรงรักษาไว้ซึ่งสิ่งแวดล้อมทางเศรษฐกิจมหภาคให้เข้มแข็งเพื่อดึงดูด FDI

เช่นนี้แล้ว มาตรฐานการครองชีพของแต่ละประเทศที่มีความแตกต่างกันมากย่อมต้องโน้มเข้าหากันในระยะยาว MNCs และ FDI ช่วยเพิ่มสวัสดิการแห่งโลกด้วยการสร้างประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรในระดับโลก และสร้างแรงกดดันจากการแข่งขันให้แต่ละประเทศต้องพัฒนายกระดับตัวเอง

นอกจากนั้น FDI ยังช่วยเร่งกระบวนการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศผู้รับ เนื่องเพราะ FDI สร้างการเชื่อมโยงในหลายอุตสาหกรรมทั้งไปข้างหน้า (Forward Linkages) และไปข้างหลัง (Backward Linkages) ทั้งยังช่วยขยายขนาดของตลาดภายในประเทศให้ใหญ่ขึ้นและช่วยกระตุ้นการบริโภคภายในประเทศ แม้บางกรณี การประลองยุทธระหว่างบริษัทพื้นถิ่นกับบริษัทต่างชาตินำมาซึ่งความปราชัยของเจ้าบ้าน แต่บริษัทพื้นถิ่นที่สามารถรักษาชีวิตอยู่ในสนามประลองย่อมสามารถเก็บเกี่ยวจากผลได้จากการขยายขนาด (economy of scale) เช่นว่า

กระนั้น งานวิจัยในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ในประเด็นว่าด้วยผลดีของ MNCs และ FDI ต่อประเทศกำลังพัฒนายังห่างไกลจากความเห็นพ้องต้องกันอย่างเอกฉันท์
หากเราสำรวจงานวิจัยเกี่ยวกับผลพวงของ MNCs หรือ FDI ต่อประเทศกำลังพัฒนา แง่งามที่คาดหวังต่อเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนายังไม่ชัดแจ้ง งานวิจัยหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่าผลดีของ FDI ตามมุมมองของสำนักเสรีนิยมใหม่ไม่ได้เกิดขึ้นจริง มิหนำซ้ำ FDI กลับส่งผลลบต่อประเทศกำลังพัฒนาภายใต้ “สถาบัน” แบบเสรีนิยมใหม่

Branunstein and Epstein (2002) แสดงให้เห็นว่า แม้จีนเป็นประเทศใหญ่ มีฐานผู้บริโภคกว้างไพศาล มีแรงงานราคาถูก ซึ่งน่าจะเป็นทุนสำคัญในการเพิ่มอำนาจต่อรองของประเทศให้สูง จนสามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์จาก FDI ได้เต็มที่ กลับปรากฏว่า ผลทางบวกของ FDI ต่อการจ้างงานและค่าจ้างแรงงานมีขนาดจำกัด การลงทุนภายในประเทศและการส่งออกมีผลต่อการจ้างงานและค่าจ้างของจีนสูงกว่า FDI มาก ในทางตรงกันข้าม FDI กลับส่งผลลบให้การลงทุนภายในประเทศและรายได้รัฐบาลลดลง

Epstein (2000) ชี้ว่า นโยบายที่ตั้งใจดึงดูด FDI เช่น ยกเว้นภาษี สนับสนุนสิ่งจูงใจในการลงทุน ไม่สามารถดึงดูด FDI ได้จริง มิหนำซ้ำ กลับสร้างต้นทุนให้แก่เศรษฐกิจ เช่น ทำให้รายได้ภาครัฐลดลง งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ว่า ปัจจัยสำคัญในการดึงดูด FDI คือขนาดตลาดของประเทศผู้รับต่างหาก มิใช่นโยบายภาครัฐที่มุ่งหวังดึงดูด FDI

Hanson (2001) ศึกษาผลของ FDI โดยดูข้อมูลระดับโรงงาน พบความสัมพันธ์ทางลบแบบอ่อน ๆ ระหว่างการเติบโตของผลิตภาพรวมของโรงงานกับการเข้ามามีบทบาทในเศรษฐกิจของ MNCs งานของ Aitken และ Harrison (1999) ชี้ว่าการเติบโตของผลิตภาพของโรงงานภายในประเทศมีความสัมพันธ์ทางลบกับการเข้ามาของ MNCs ด้วยเช่นกัน นั่นหมายความว่า การถ่ายทอดเทคโนโลยีจาก MNCs ผ่าน FDI ไปยังบริษัทพื้นถิ่นไม่ได้เกิดขึ้นจริงในระดับโรงงาน

ผลดังกล่าวแตกต่างจากงานวิจัยยุคต้นที่ใช้ข้อมูลระดับอุตสาหกรรม ซึ่งพบความสัมพันธ์ทางบวกระหว่างผลิตภาพของประเทศผู้รับกับการเข้ามาของ MNCs กระนั้น เป็นการยากจะชี้ชัดว่า ระหว่างการเข้ามามีบทบาทในเศรษฐกิจของ MNCs กับผลิตภาพของประเทศ อะไรเป็นเหตุ อะไรเป็นผล การเข้ามาของ MNCs ทำให้ผลิตภาพของประเทศดีขึ้น หรือเพราะระดับของผลิตภาพที่สูงจึงดึงดูดให้ MNCs เข้ามามาก

อีกปัญหาหนึ่งของงานวิจัยประเภทนี้ก็คือ ในโมเดลเศรษฐมิติ มักใช้ FDI เป็นตัววัดบทบาทของ MNCs เพียงอย่างเดียว ซึ่งในโลกแห่งความจริง FDI ไม่ได้สะท้อนกิจกรรมทั้งหมดของ MNCs เช่น การเช่าช่วงสัญญา outsourcing หรือการควบรวมกิจการ ดังนั้น บทบาทของ MNCs จึงถูกประเมินไว้ต่ำเกินไปในโมเดลที่ใช้วิเคราะห์

มิใช่นักเศรษฐศาสตร์ทุกสำนักที่ให้คุณค่า MNCs และ FDI ในฐานะพลังขับเคลื่อนสู่ความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจ นักเศรษฐศาสตร์จำนวนไม่น้อยเสนอกรอบความคิดเกี่ยวกับบทบาทของ MNCs หรือ FDI ในฐานะพลังขับเคลื่อนสู่ความเสื่อม ที่นำเศรษฐกิจไปสู่ระดับดุลยภาพที่มีสวัสดิการต่ำลง รวมกระทั่งการพัฒนาที่ไม่เท่าเทียม

ในระบบโลกแบบเสรีนิยมใหม่ อำนาจต่อรองของ MNCs มีแนวโน้มสูงขึ้น เหนือกว่าอำนาจต่อรองของแรงงาน ชุมชน และรัฐชาติ ทั้งนี้เนื่องจาก ภายใต้สถาบันแบบเสรีนิยมใหม่ที่แต่ละประเทศต่างเปิดประตูต้อนรับทุนไหลเข้า MNCs และ FDI สามารถเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศได้โดยสะดวกเสรี MNCs จึงสามารถ “ขู่” ที่จะย้ายไปยังที่ซึ่งสร้างกำไรสูงสุด นั่นคือ เศรษฐกิจที่มีแรงงานราคาถูก อัตราภาษีต่ำ ผลิตภาพสูง ฯลฯ ได้โดยง่าย สถาบันแบบเสรีนิยมใหม่ทำให้ “คำขู่” ของ MNCs มีความน่าเชื่อถือ อำนาจต่อรองจึงอยู่ในระดับสูง และส่งผลในการปรับพฤติกรรมของประเทศผู้รับให้ทำตัวเป็น “เด็กดี” ของ MNCs ประเทศใดไม่เอาใจ หรือเอาใจใส่ไม่เพียงพอ ทุนก็โบยบินหนี

เมื่อเป็นเช่นนี้ แต่ละประเทศจึงมุ่งโรมรันใน “สงครามแย่งชิง FDI” โดยพยายามต่อสู้แข่งขันเพื่อดึงดูดและธำรง FDI อาจด้วยการแข่งกันลดระดับความเข้มข้นของการกำกับควบคุม ลดภาษี กดค่าจ้างแรงงานให้ต่ำ ผลที่ตามมาคือ “เครือข่ายรองรับทางสังคม” (Social Safety Net) ยิ่งแย่ลง ค่าจ้างถูกลง สภาพแวดล้อมในการทำงานแย่ลง รวมถึง รายได้ของรัฐบาลลดลง ในทางกลับกัน สงครามแย่งชิง FDI ยิ่งเพิ่ม “ทางเลือกในการถอนตัว” (Exit Option) ให้แก่ MNCs หากโอกาสทางเลือกภายนอกยิ่งมีมาก อำนาจต่อรองของ MNCs ต่อประเทศผู้รับก็ยิ่งมาก

หากวิเคราะห์เชิงยุทธศาสตร์ ถ้าประเทศหนึ่งลดค่าจ้างหรือลดภาษี แต่ประเทศอื่นไม่ปรับตัวเลย ประเทศนั้นย่อมได้ประโยชน์เนื่องจากสามารถดึงดูดทุนไหลเข้าได้ แต่หากทุกประเทศต่างแข่งขันกันลดค่าจ้างหรือลดภาษี ผลได้การจากแข่งขันย่อมไม่ตกอยู่กับประเทศใด เพราะเมื่อประเทศหนึ่งลด ประเทศอื่นย่อมไม่ยอมเสียเปรียบ ต้องลดค่าจ้างหรือภาษีตามให้ได้ระดับเดียวกัน

ท้ายที่สุด ทุกประเทศจะกลับสู่ระดับภาษีและค่าจ้างเท่ากันอีก MNCs ย่อมรู้สึกไม่แตกต่างไม่ว่าจะลงทุนที่ใด ส่วนแบ่งตลาด FDI ของแต่ละประเทศย่อมกลับมาเท่าเดิม แต่ที่กลับแย่ลงก็คือระดับภาษีและค่าจ้างอยู่ต่ำกว่าเดิมอันเนื่องมาจากการแข่งขัน สวัสดิการส่วนรวมของทั้งโลกกลับยิ่งแย่ลง ทั้งนี้ กรณีที่เลวร้ายที่สุดก็คือ เมื่อประเทศลงทุนเข้าร่วมสงครามแย่งชิง FDI โดยยอมลดภาษี ยอมลดค่าจ้าง แต่ท้ายที่สุด ไม่มีเงินทุนไหลเข้าประเทศ

อำนาจต่อรองของ MNCs มีผลโดยตรงต่อเศรษฐกิจของประเทศผู้รับการลงทุน หากอำนาจต่อรองของ MNCs สูง ยากที่ประเทศผู้รับจะเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากทุนไหลเข้าได้เต็มที่ คำถามสำคัญคือ “อะไรเป็นตัวกำหนดอำนาจต่อรองของ MNCs ?”

Crotty, Epstein และ Kelly (1998) เสนอว่า อำนาจต่อรองของ MNCs ขึ้นกับปัจจัยสำคัญสามประการ ได้แก่ หนึ่ง ระดับความต้องการใช้จ่ายรวมของเศรษฐกิจ สอง ธรรมชาติของการแข่งขันภายในประเทศและต่างประเทศ และ สาม กติกาการเล่นเกมภายในประเทศและต่างประเทศ

MNCs และ FDI จะมีผลด้านลบต่อประเทศผู้รับ หากอำนาจต่อรองของ MNCs อยู่ในระดับสูง เมื่อเทียบกับอำนาจต่อรองของประเทศผู้รับ นั่นคือ หากความต้องการใช้จ่ายมวลรวมของประเทศผู้รับอยู่ในระดับต่ำ ทำให้ต้องพึ่งพิงเงินทุนจากต่างประเทศเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้เติบโตตามที่คาดหวัง มีสภาพการแข่งขันในตลาดอย่างรุนแรง ทั้งการต่อสู้ในประเทศและระหว่างประเทศเพื่อแย่งชิง FDI และมีกติกาการเล่นเกมที่ส่งเสริมการเคลื่อนย้ายทุนเสรี ลดบทบาททางเศรษฐกิจของภาครัฐ และดึงดูดจูงใจให้แต่ละประเทศเข้าร่วมสงครามแห่งการแย่งชิง FDI

บนเส้นทางแห่งการแย่งชิง FDI ค่าจ้างและรายได้รัฐของประเทศผู้รับมีแนวโน้มลดลง ขณะที่การว่างงานในประเทศเพิ่มสูงขึ้น เพราะระเบียบเศรษฐกิจโลกภายใต้ระบบเสรีนิยมใหม่มีความเป็นไปได้สูงที่เศรษฐกิจจะมุ่งเน้นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ส่งเสริมการแข่งขัน และสนับสนุนการเปิดเสรีทางการเงิน เมื่อเป็นเช่นนี้ “สถาบัน” แบบเสรีนิยมใหม่ย่อมมีโครงสร้างสิ่งจูงใจในการบั่นทอนความสามารถในการเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ของประเทศผู้รับ แต่เอื้ออาทรแก่ MNCs ด้วยการเพิ่มอำนาจต่อรอง

ดังนั้นหากประเทศผู้รับต้องการได้ประโยชน์จาก FDI ก็ต้องสร้าง “สถาบัน” ที่เอื้ออำนวยให้สามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์จาก FDI ได้ นั่นคือ ต้องรักษาระดับความต้องการใช้จ่ายมวลรวมของเศรษฐกิจให้สูง พยายามเข้านำพาเศรษฐกิจเข้าสู่ระดับการจ้างงานเต็มที่ โดยใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบขยายตัว ออกแบบกติกาและสถาบันที่จำกัดความสูญเสียจากการแข่งขันทั้งระดับประเทศและระดับโลก

ในระดับประเทศ ต้องลดการแข่งขันในทางแย่งกันลดค่าจ้างและสภาพการทำงาน มีการสร้างเครือข่ายรองรับทางสังคม ใช้นโยบายควบคุมเงินทุนไหลเข้าออก (Capital Control) ในบางระดับจนกระทั่งประเทศผู้รับมีความพร้อมในเชิงสถาบัน เป็นต้น อีกทั้ง หาก FDI จะยังประโยชน์แก่เศรษฐกิจของประเทศผู้รับ FDI ต้องก่อให้เกิดผลแห่งการถ่ายโอนเทคโนโลยี ไม่ลดส่วนแบ่งตลาดของบริษัทท้องถิ่น ทั้งนี้ รัฐอาจต้องเข้ามามีบทบาทส่งเสริมการถ่ายโอนเทคโนโลยีจาก MNCs ไปยังบริษัทท้องถิ่น

ในระดับโลก ต้องมี “สถาบัน” ที่ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศและลดการแข่งขันแบบบ้าดีเดือด เช่น ห้ามแข่งขันกันลดภาษีระหว่างประเทศ มีมาตรฐานด้านแรงงานที่เป็นสากล องค์กรโลกบาลไม่ควรกดดันประเทศกำลังพัฒนาให้เปิดประเทศ เป็นต้น

เห็นได้ว่าศักยภาพในการเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จาก FDI และ MNCs ขึ้นอยู่กับ “สถาบัน” ทั้งระดับประเทศและระดับโลก สามคำถามหลักที่ต้องการคำตอบคือ หนึ่ง จะออกแบบ “สถาบัน” ที่มีประสิทธิภาพที่ช่วยลดการแข่งขันที่นำไปสู่การทำลายตัวเองอย่างไร สอง จะเพิ่มระดับการใช้จ่ายรวมภายในประเทศอย่างไรในทางที่ไม่ส่งผลต่อเสถียรภาพและความเข้มแข็งของเศรษฐกิจ และ สาม จะปฏิรูป “สถาบัน” อย่างไรเพื่อให้ได้ระเบียบเศรษฐกิจโลกที่มีประสิทธิภาพและความเป็นธรรม

หัวใจสำคัญของคำถามข้างต้นก็คือ จะเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน ชุมชน และรัฐบาลของประเทศผู้รับอย่างไร ให้สูสีกับอำนาจต่อรองของ MNCs ที่ทวีสูงขึ้นภายใต้ “สถาบัน” แบบเสรีนิยมใหม่ มิเช่นนั้น ยากที่กล่าวอย่างเต็มคำว่า ประเทศกำลังพัฒนาต่างได้ประโยชน์จาก MNCs และ FDI

-- โดย ปกป้อง จันวิทย์